美国国际开发署前世今生：存废之争相伴63年

美国国际开发署（USAID）的裁撤风波仍在延续。本月初，美国总统川普和“政府效率部”（DOGE）负责人马斯克先后指责成立63年的USAID“被极端疯子掌控”“是一个犯罪组织”，并开始对该机构进行“清理”——数千名员工被迫“行政休假”，除小部分健康和人道主义项目外的其他项目均被叫停。2月7日，美国联邦法官裁定，暂缓USAID“行政休假”计划，并于13日宣布将暂缓令再延长7天。

数据显示，2023财年的USAID是一个拥有大约1万名员工的机构，其中2/3在海外工作。该机构在60多个国家和地区设有办事处，业务遍布非洲、亚洲、拉丁美洲、东欧共100多个国家和地区。这样一个机构是如何发展起来的？其存废为何引发美国政坛的激烈争吵？这个宣称专注于“人道主义”和“发展援助”的机构，其真实目的和做法又是怎样的呢？本报“深度认知”系列报道将用两期内容，为您梳理USAID的前世今生及其背后的资金链条和扮演的实际角色。

为“对抗苏联”而生

USAID的故事可以从该机构的成立者、美国前总统肯尼迪讲起。“当他还是年轻的国会议员时，肯尼迪并不支持对外援助。”美国外交人员协会刊文称，但1951年的一次为期7周的国会考察旅行改变了他的想法。肯尼迪访问了以色列、印度、泰国、韩国、日本、越南等国，他认为，单靠武力无法对抗苏联，必须扩大经济援助。

然而，20世纪50年代末期，多项研究对美国的对外援助计划提出批评。虽然二战后针对欧洲复兴的马歇尔计划被视为比较成功的案例，但美国当时的对外援助职责分散在多个竞争机构之间（如互助安全局、外国事务管理局、国际合作管理局，它们均被视为USAID的前身机构），这些机构的职责既有重叠又时常矛盾，美民众对援助的支持也在减弱。



2月7日，美国华盛顿特区，一名工作人员正在拆除美国国际开发署总部的标志。（视觉中国）

1961年1月20日，肯尼迪就任美国总统，迅速着手改革对外援助计划。他向国会表示，一个现代化、统一的援助机构对于推动美国的道德、经济和战略考量至关重要。同年9月，国会通过了《对外援助法》，该法要求重组美国的对外援助项目，并成立一个机构来管理所有经济援助。该机构的目标是在冷战期间对抗苏联的影响，通过社会经济发展提升美国软实力。这个机构就是USAID。

越南战争让员工数量达到顶峰

历史文件显示，截至1961年USAID成立时，其前身机构的规模已经很庞大。1961年，USAID直接雇用的美国员工数量为6342人。如果算上外籍员工，则其直接雇用的员工总数达到近1.5万人。再加上外包员工，员工总数达到1.7万人。按地区分布来看，在东亚及东南亚地区（包括韩国、越南、泰国、中国台湾地区等）和中东及南亚地区（包括伊朗、土耳其、巴基斯坦、阿富汗、印度等）的员工数最多，分别为4739人和5561人。

美国记者、外交政策专家约翰·诺里斯曾在国务院和USAID工作，著有《持久斗争：美国国际开发署的历史与美国对世界的不安转型》一书。据他研究，在机构成立初期，即肯尼迪政府时期（1961年至1963年）和约翰逊政府时期（1963年至1969年），USAID的对外援助集中于“对关键合作国家进行宏观经济改革和公共治理”。当时，美国几乎是唯一一个双边援助大国，加之流向发展中国家的私人资本不多，使得美国在发展中国家获得了较大的影响力和话语权。

但另一方面，越南战争使USAID员工人数和预算大幅增多，美国民众对于本国“在东南亚地区的浪费投入”感到沮丧。1965年，USAID全球直接雇用和外包员工总数首次突破2万人。1970年，这一数字达到2.3万人的峰值，其中在越南的员工数最多，为6379人。据统计，这一时期USAID员工数量相当于2000年之后的3倍。

冷战结束后，USAID经历“最动荡时期”

“从USAID成立至今，相关争议一直在持续。其中，围绕该机构与国务院关系的辩论尤为频繁且复杂。”美国外交人员协会的文章称，从一开始，国务院就对USAID的独立性存有不满，且周期性地试图将USAID并入自己的架构之中。

诺里斯曾刊文称：“1990年代可能是USAID历史上最动荡的时期。”1993年，由于冷战已经结束，时任总统克林顿和国会都想大幅减少USAID的预算。为改善同国会的关系，时任USAID署长布赖恩·阿特伍德（1993年至1999年）推动修订《对外援助法》，被视为“拯救了USAID”的人。1998年，国会通过《外交事务改革与重组法》，称USAID是所谓“独立机构”，脱离国务院的管辖。但根据美国国会研究服务部的说法，每届政府对USAID的运作方式都有不同看法，有的将其视为“独立机构”，有的认为它在“美国国务卿的直接指导”下运作。

尽避如此，此后的USAID只能说是“勉强存活了下来”。其农业等核心机构职能被撤销，至少26个驻外机构被关闭——这是自马歇尔计划以来，美国对外援助数量首次减少。1995年至2000年间，USAID员工数量减少29%，直接雇用的员工数量仅为20年前的一半，至少1/3的剩余员工已接近退休年龄。也是从这时开始，USAID开始将大量工作外包。

到小布什政府（2001年至2009年）初期，“9·11”恐怖袭击事件后，USAID再度获得资源和人员，并开始在伊拉克和阿富汗开展复杂任务，但这些任务常常让美国民众回想起越南战争的失败经历。USAID前官员詹姆斯·坎德曾表示：“阿富汗和伊拉克带来的重要教训是，发展援助并不能替代有效的外交和军事战略。”奥巴马政府（2009年至2017年）时期，USAID在农业和创新领域的业务重新得到重视，但受全球金融危机的持续影响，其扩大援助的雄心受到限制。

每5美元的对外援助中就有3美元经USAID之手分配

如今，美国的对外援助金额有多少呢？美国皮尤研究中心援引美政府官方对外援助统计网站的数据梳理称，2023财年，美国政府共发放了719亿美元的对外援助，占当年联邦总支出（6.1万亿美元）的1.2%。数据显示，自2001财年以来，美国对外援助占联邦支出的比例一直在0.7%到1.4%之间，冷战时期占比更高。在这笔援助中，USAID负责分发近438亿美元，剩下的大部分由国务院发放，还有小部分由财政部等部门或机构发放。也就是说，每5美元的对外援助中就有3美元是经USAID之手分配的。

从援助领域来看，上述719亿美元主要花在“经济发展”（27%）、“卫生健康”（22.3%）、“人道主义援助”（21.7%）、“和平与安全”（14.2%）等类别。不过，皮尤研究中心称：“这些援助类别有些模糊，彼此之间的界限也不清晰。”例如，2023财年美国对外援助资金中最大的一部分开销为159亿美元，用于“宏观经济基础的增长”，虽然该类别看起来属于“经济发展”，但有144亿美元实际上是在俄乌冲突中对乌克兰政府的直接经济支持。

从受援方来看，USAID在2023财年向约130个国家和地区提供了援助。乌克兰是最大受益者，获得了166亿美元。除乌克兰外的前十大受援方还包括埃塞俄比亚、约旦、刚果（金）、索马里、也门、阿富汗、尼日利亚、南苏丹和叙利亚。以色列在2023财年获得了33亿美元的军事援助，与近年来持平。

“不是免费的午餐，而是有毒的糖果”

美国外交人员协会曾刊文称，美国国家安全战略的“三大支柱”分别是外交、发展和国防，分别由国务院、USAID和国防部主导。USAID履行多项职责，包括向战略重要国家和冲突国家提供援助、通过支持发展中国家经济增长来促进美国商业利益等。

那么，美国人对本国对外援助的看法如何呢？根据皮尤研究中心的数据，美国人对该国对外援助的有效性和可取性看法不一。2023年3月的调查显示，只有1/3的美国人表示本国对外援助“惠及发展中国家”，略多一些（37%）的人表示这种援助“既有利于这些国家，又对它们造成伤害”，8%的人认为它“主要对发展中国家造成伤害”。芝加哥全球事务委员会2024年的民调也显示，半数美国人支持减少对外经济和军事援助。

美国民众的复杂态度并非没有来由。在国内，USAID面临有关腐败和浪费的指控。川普长期批评海外支出，在他第一任期内曾试图将USAID预算削减近1/3，被国会拒绝。一些保守派基金会也强调对USAID的项目和结构“去激进化”的必要性。批评者表示，USAID的项目“浪费严重”，川普“正在帮助削减联邦机构的过度支出”。

在海外，USAID的很多资金并没有真正帮助到发展中国家，许多援助承诺最终被证明只是“空头支票”，引发受援方的怀疑和失望。2013年6月，时任美国总统奥巴马在访问南非期间宣布了“电力非洲倡议”，承诺投入资金，到2020年在非洲实现2万兆瓦的发电量，USAID是该倡议的主要实施机构。然而，根据该机构发布的报告，截至2020年底，这一倡议下的实际发电量仅为4194兆瓦，不到承诺目标的1/4。

在中东地区，USAID在阿富汗资助的“健康合作伙伴合同”项目从2008年7月持续到2015年6月，却因质量问题面临批评。2016年1月，阿富汗重建特别监察长办公室致USAID的审查信称：“并非所有（在该项目下建设的卫生设施）都通了电和自来水。”信中写道：“自2014年起，我办公室就对项目设施被忽视表示担忧，至今仍未得到解决。”

也有证据表明，美国不少对外援助资金都回流到了美国。USAID曾公开承认，其约80%的支出用于美国国内。其2022年进展报告显示，仅有10.2%的资金流向了发展中国家当地组织。英国《经济学人》2023年5月评论称，USAID“连伪装成利他主义都没有过”。

更值得注意的是，USAID宣称的“人道主义援助”或“发展援助”实际上都会附加“符合美国价值观”的政治条件。通过秘密资助对受援方进行意识形态渗透已是USAID的惯用手段，该机构甚至会扶持受援方当地的反政府力量，发动“颜色革命”。这种渗透和干涉行径已受到多国的揭批和公开谴责。截至目前，俄罗斯、委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔、古巴等国均已经关停或正在关停USAID在当地的办事处。有阿拉伯网友在社交媒体上评论道：“USAID的援助不是免费的午餐，而是有毒的糖果。他们试图用金钱和援助来换取我们对美国价值观的认同和政治上的顺从。”